Rechtsgutachten sieht Freiwilligkeitsversprechen gebrochen
Nach einem von Bauernverband, Waldeigentümern und Familienbetrieben Land und Forst beauftragten Gutachten führt die EU-Wiederherstellungsverordnung zu massiven Beschränkungen in der Flächenbearbeitung für Land- und Forstwirtschaft
Das im August 2024 in Kraft getretene EU-Gesetz „Nature Restauration Law“ bleibt umstritten. Dabei handelt es sich um das von Anfang an unter anderem von Landnutzern bekämpfte Renaturierungsgesetz. Es wird im politischen Sprachgebrauch auch als „Wiederherstellungsverordnung“ (WVO) bezeichnet. Die Folge des damaligen europäischen Parlamentsbeschlusses sind erwartete Einschränkungen unter anderem für die Besitzer von bisher von ihnen genutzten Moor- und Waldflächen, die jetzt erfasst werden sollen. Einbezogen ist die Nutzung von Fluss- und Meeresflächen. Die konkrete Ausweisung wird national auf Regierungsebene festgelegt. Bis 2030 soll das nach dem EU-Gesetz auf 20 Prozent der national ausgewiesenen Flächen umgesetzt werden. Dies erfolgt aktuell durch den sogenannten Wiederherstellungsplan, der konkret ausweisen soll, welche Moore, Flüsse oder Wälder hier in Deutschland betroffen sind. Die Bundesregierung strebt dabei das Prinzip der Freiwilligkeit an.
Dieses Verfahren hat Bauernverband, Waldeigentümer und Familienbetriebe Land und Forst auf den Plan gerufen. Sie haben dazu die Anwaltskanzlei HSA Rechtsanwälte mit einem Gutachten beauftragt. Die auf Umwelt- und Planungsrecht spezialisierten Potsdamer Juristen sollten die vorgesehenen bundesrechtlichen Maßnahmen auf die Einhaltung des Prinzips „Freiwillig und Kooperativ“ rechtlich beurteilen. Die Auftraggeber haben jetzt die Ergebnisse in Berlin vorgelegt. Danach kommt das Rechtsgutachten zu einem gegenteiligen Befund: Die Umsetzung berge erhebliche rechtliche Unsicherheiten und dürfte zu deutlichen Einschränkungen in der Flächenbewirtschaftung führen.
Freiwilligkeit nur auf dem Papier
Kernaussage des Gutachtens: Die in der WVO angelegten und aktuell bundesrechtlich vorgesehenen Umsetzungsinstrumente beschränken sich nicht auf freiwillige, kooperative Maßnahmen. Die Verpflichtungen zur Verbesserung und Nichtverschlechterung von Wiederherstellungsflächen aus Artikel 4 der Verordnung weisen deutliche Parallelen zu den Verschlechterungsverboten der FFH-Richtlinie auf. Das bedeutet in der Praxis: Bindungswirkungen bei Vorhabenzulassung und Flächennutzung entstehen, auch ohne dass formale Schutzgebietskategorien bestehen.
Gutachter Dr. Konrad Asemissen bringt es auf den Punkt: „Entgegen der politischen Zusage zur Wahrung der Freiwilligkeit ist durch die WVO mit Einschränkungen bei der Flächenbewirtschaftung zu rechnen.“ Verschärft wird die Rechtsunsicherheit durch die Vermengung mit dem Entwurf des Gesetzes zur Stärkung der Natürlichen Infrastruktur (NatInfG). Die dort vorgesehene Schaffung der Kulisse „Natürliche Infrastruktur“ lässt nach Einschätzung der Gutachter weitere ordnungsrechtliche Beschränkungen erwarten.
Bereits laufende Förderprogramme in Gefahr
Besonders brisant: Der Nationale Wiederherstellungsplan (NWP) führt bereits laufende Förderprogramme wie das „Klimaangepasste Waldmanagement“ explizit als Wiederherstellungsmaßnahmen auf. Das Gutachten warnt, dass Flächen, auf denen diese Programme umgesetzt werden, dadurch faktisch zu Wiederherstellungsflächen im Sinne der Verordnung werden könnten. Förderflächen würden so ohne klare Rechtsgrundlage umdeklariert.
Hinzu kommt ein handfester Zielkonflikt: Der klimawandelangepasste Waldumbau erfordert regelmäßig das Anpflanzen bisher nicht vorhandener Baumarten. Die WVO hält jedoch an statischen Referenzzuständen historischer Lebensraumtypen fest und bietet keine Möglichkeit, die Ziele an klimawandelbedingte Veränderungen anzupassen. Das Gutachten sieht hier gesetzgeberischen Handlungsbedarf, damit die Ziele der Verordnung unter den Bedingungen des Klimawandels überhaupt erreichbar werden.
Der Staat als Akteur auf dem Flächenmarkt
Ein weiterer Kritikpunkt betrifft die finanzielle Dimension. Die Ausweitung von Ersatzgeldleistungen führt dazu, dass die öffentliche Hand mehr Möglichkeiten zur eigenständigen Maßnahmenumsetzung erhält. Das Gutachten warnt konkret davor, dass dadurch freiwillige Maßnahmen von Flächeneigentümern und -bewirtschaftern verdrängt werden könnten. Der Staat wird durch den Zuwachs finanzieller Mittel aus Kompensationszahlungen zu einem zunehmend potenten Akteur auf dem Flächenmarkt.
Kritik an fehlender Transparenz
Auch bei Beteiligung und Transparenz attestiert die Studie erhebliche Defizite. Bislang ist nicht offengelegt, wie die konkrete Festlegung der Wiederherstellungsflächen und -maßnahmen in Deutschland erfolgen soll. Eine Rechtsgrundlage für die eigentlich erforderliche Ermittlung und Kartierung land- und forstwirtschaftlicher Flächen besteht nach Einschätzung der Gutachter derzeit nicht.
Verbände fordern Umsetzungsstopp
Bei der Vorstellung des Gutachtens wurde die Kritik der Verbände deutlich. DBV-Präsident Joachim Rukwied erklärte: „Das Gutachten entlarvt die politischen Zusagen einer freiwilligen Umsetzung der Naturwiederherstellungsverordnung als offenkundig unredlich und irreführend und untermauert damit die Kritik des Berufsstandes. Die WVO zusammen mit dem ‚Natürliche Infrastrukturgesetz‘ zerstört den bisher sehr erfolgreichen kooperativen Naturschutz.“ Seine Forderung ist eindeutig: Die nationale Umsetzung müsse ausgesetzt und die Verordnung auf europäischer Ebene grundsätzlich überarbeitet werden.
Max von Elverfeldt, Vorsitzender der Familienbetriebe Land und Forst, mahnt einen Perspektivwechsel an: „Die Umweltpolitik muss die Flächenbewirtschafter beziehungsweise Flächeneigentümer als Partner begreifen. Wer sein Heil in schleichenden Nutzungsbeschränkungen oder einer faktischen Stilllegung land- und forstwirtschaftlicher Flächen sucht, wird Schiffbruch erleiden.“
Der Präsident der Waldeigentümer (AGDW), Prof. Andreas Bitter, verweist auf die aktuelle Dringlichkeit: „Die Bundesregierung spricht angesichts der Folgen von Trockenheit und Dürre für die diesjährige Ernte selbst von einer ‚Krise nationaler Tragweite‘. Vor dem Hintergrund dieser bereits heute massiven Auswirkungen des Klimawandels ist es umso irritierender, wenn der Staat mit der WVO an statischen Referenzen in Form der Lebensraumtypen festhält.“ Die Verordnung müsse an die Realität des Klimawandels angepasst werden und den klimaangepassten Waldumbau fördern, statt ihn auszubremsen.
Vorschlag: Gleichrang für Ernährungssicherung
Das Gutachten schlägt konkret vor, den Ausnahmevorschriften im Naturschutzrecht auch die gemeinwohlbezogenen Funktionen der Land- und Forstwirtschaft gleichzustellen, also Ernährungssicherung, Rohstoffsicherung und den Erhalt der Kulturlandschaft. Ähnlich wie es bereits für die Landesverteidigung geregelt ist. Denn die Einstufung von Naturschutzbelangen als „überragendes öffentliches Interesse“ führt nach Einschätzung der Gutachter faktisch zu einer Verkürzung der einzelfallbezogenen Abwägung zulasten landwirtschaftlicher Bewirtschaftungsinteressen, auch wenn die grundgesetzlich geschützten Eigentumsrechte formal nicht ausgehebelt werden.
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